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博爾頓《事發之屋:白宮回憶錄》學術討論會綜述

近期,北京大學國際戰略研究院舉辦美國特朗普政府前國家安全事務助理博爾頓新著《事發之屋:白宮回憶錄》一書的視頻學術討論會。來自北京大學、中國人民大學、中共中央黨校、中國現代國際關系研究院等機構的20余名專家學者參加了會議。與會者結合該書內容和各自的研究領域,就特朗普政府的對外戰略、外交決策機制、美國與世界主要國家和地區的關系及發展前景,以及美國的軍控和全球治理政策等問題進行了討論。會議由北京大學國際戰略研究院副院長、國際關系學院副教授于鐵軍主持。現將討論會主要內容綜述如下。

關于美國的對外戰略

北京大學國際關系學院教授、國際戰略研究院特約研究員朱文莉認為,作為國家安全事務助理,博爾頓有自己的大戰略追求。但是,該大戰略距離實現依然遙遠,簡言之就是存在三個“擺不平”。首先,安全議題和經濟議題始終擺不平。博爾頓認為應該把經貿談判置于整體大戰略的指導之下,但特朗普政府卻并非如此處理。其次,博爾頓依然擺不平2017年出臺的《國家安全戰略報告》里所提中、俄、伊、朝四大威脅的排序。他認為這幾個威脅同屬第一層次的威脅,而中國又位列第一層次的首位。但博爾頓此書涉及中國的篇幅實際上并不多,四大威脅中談朝鮮威脅最多,然后是伊朗,俄羅斯加上烏克蘭討論也比較多,談中國那一章還不如談委內瑞拉的篇幅長。最后,博爾頓在舊包袱和他想做的新事情之間也擺不平。美國難以甩掉各種舊包袱,但又拿不出很多手段對付中國這個“新威脅”,還差一點在委內瑞拉和伊朗開辟新戰場。如果美國無法處理好這些累積的戰略負擔,同時又開辟新戰場,那么美國很難有足夠的力量應對中國。中美經貿摩擦應該放在這個大背景之下來研讀。經過三年的火力偵察,美國從各個方面對華施壓,力度雖大,但畢竟還不是全面進攻,因為其內部無法做到協調一致。

朱文莉由此指出,美國的戰略追求和實際能做到的事情之間存在較大差距,而且很多是中長期內仍會存在的問題。美國真正的大戰略辯論必須在解決這些問題的基礎上才能產生一個較為明確的答案。不論今年美國總統大選結果如何,下一屆政府必須協調政策目標和手段,協調內部的不同意見,確保目標和手段之間的平衡。

北京大學國際關系學院助理教授、國際戰略研究院特約研究員雷少華認為,從全球戰略的角度來看,本書反映了安全問題依然是美國最核心的考慮。在美國的外交布局中,中國是美國長期的戰略競爭者,而不是眼前最突出的安全威脅。對美國而言,中國在美國的全球安全戰略里可能沒有我們想象的那么重要或者那么危險。

關于美國的外交決策機制和人物

中國人民大學國際關系學院副教授刁大明認為,該書揭示了特朗普政府外交決策具備以下特點:第一,特朗普家人的作用和影響很大,如特朗普的女婿庫什納,這在以往美國政治中殊為少見。第二,特朗普用人邏輯比較特殊,其所用之人要么符合特朗普的喜好,要么比較吸引媒體的眼球,在媒體上比較有“話題感”,媒體對決策的影響比較大。第三,特朗普政府的決策類似公共決策中的“垃圾箱模式”,即把不同政策建議寫在紙上、揉成一團并放到垃圾箱里抖動,最后跑出來哪一個,哪一個就成為最后決策,反反復復,朝令夕改,這在以往白宮的決策中也是很少見到的。

刁大明認為此書或產生以下影響:首先,此書揭露出一些涉及特朗普政府決策程序的內部信息,因此可能會減少特朗普未來的決策空間,并導致美國對外政策不得不回到傳統軌道。其次,該書將進一步強化特朗普反建制的形象,加劇共和黨內部支持特朗普和反對特朗普的兩極化趨勢,但不會對支持特朗普的基本盤產生重大影響。再次,該書可能會加劇美國公眾對美國政治精英的負面印象,降低民眾對總統政治的信任度。尼克松時期曾發生過“水門事件”,現在的情況類似于一個“水門時刻”。這可能還只是美國政治衰敗的冰山一角,暴露了美國總統制反復出現的危機。

北京大學歷史系副教授牛可認為,特朗普對美國的外交權勢集團和“深層國家”有巨大沖擊,這對美國外交政策的長期影響造成很多不確定性,可能會進一步加劇對外政策權勢集團的分裂和衰落。就此還有一些趨勢需要進一步觀察。

北京大學國際戰略研究院特約研究員趙明昊認為,該書除了突出特朗普政府“家人掌政”這一問題之外,也提示我們重視一些人物在外交決策過程中的作用,如副總統彭斯和白宮幕僚長梅多斯;相應地,國際問題研究中的人物研究也需要進一步加強。關于決策機制,趙明昊認為博爾頓本人青睞“斯考克羅夫特模式”,但當下美國國家安全委員會面臨架構設置、議題設置和功能性領域劃分等一系列問題,值得繼續關注。

北京大學國際關系學院副教授節大磊認為,特朗普和博爾頓均不希望美國的行為受到任何限制,而且兩人都立場強硬,這使兩人可以走到一起。但是,博爾頓是立場一貫的新保守主義強硬派;而特朗普只是希望有一個強硬的形象有利于談判,傾向于在海外進行戰略收縮,根本思路的分歧意味著兩人最后的分道揚鑣在所難免。

雷少華指出,在博爾頓看來,特朗普政府在外交決策和手段以及全球戰略上是非常混亂的。但是,特朗普政府的外交決策實際上并沒有失序和失控,特朗普執政期間美國對外使用武力的情況是很少的。不管領導人如何糊涂,美國長期的決策機制中依然有暗含的制約機制,而正是其內部的制約機制才使美國的整個外交決策沒有走向全面失衡。

北大2

關于美國與世界主要國家和地區的關系及發展前景

中國現代國際關系研究院美國研究所助理研究員孫成昊認為,博爾頓有關歐洲的敘述印證了特朗普任內美歐關系出現問題的三個領域:經貿、全球治理和多邊外交、安全。在經貿領域,美國強勢壓歐洲讓步;在全球治理和多邊外交領域,美國單邊主義和歐洲多邊主義迎頭相撞;在安全領域,北約軍費分攤成為美歐之間的突出問題。這些都給研究美歐關系提供了一些線索和視角。未來美國大選結果可能會對美歐關系帶來很大影響。如拜登當選,美國將強化和歐洲盟友的合作,攜手改革全球經濟機制,并鼓勵歐洲分擔美國在地區問題上的一些責任。另一方面,雖然屆時美國在北約軍費分擔問題上將不會過分施壓歐洲,但存在于美歐軍事同盟之間的同盟困境問題在短期內仍難以消解。

孫成昊進而分析了美歐關系的三種前景:第一,美歐關系延續現有趨勢,雙方建立菜單式、議題式合作關系;第二,歐洲壯大,美歐關系更加均衡,中美歐互相牽制和合作;第三,衰落的美歐面對崛起的中國,激活跨大西洋關系,聯手對華。

關于美俄關系,北京大學國際戰略研究院執行副院長關貴海認為,該書有三點值得關注。首先,在美國看來,俄羅斯并不可怕,而且俄羅斯與美國在戰略意義上的默契一直存在,這印證了中國國內對俄羅斯的猜測和擔心,尤其是在軍控和核裁軍領域。其次,特朗普并沒有從大國博弈的戰略視角看待烏克蘭,烏克蘭對特朗普來說僅僅是一個可以置換的棋子。當國內政治需要時,特朗普可以毫不猶豫地將烏克蘭的安全置之腦后。再次,美俄在中東問題上保持著比較充分的戰略溝通和互動。這表現在美國動武之前要先與俄羅斯溝通,比如在敘利亞問題上;在處理與伊朗關系問題上,俄羅斯也與美國保持著溝通;而且俄羅斯與美國均十分重視以色列。此書出版后,俄羅斯的反應比較激烈。引人關注的反應有兩點,一是對令俄羅斯比較尷尬的話題既不公開否認,也不承認,以比較模糊的方式淡化處理;二是認為該書沒有什么價值。關貴海認為,該書對美國對外政策確實沒有什么反思;對如何處理與中俄兩個競爭對手的關系,書中也并未提出相應的路徑設計。

北京大學外國語學院副教授、國際戰略研究院特約研究員吳冰冰就該書中涉及較多的美國和伊朗、敘利亞和土耳其關系部分進行了解讀,重點討論了美伊關系。關于伊核協議,吳冰冰指出,特朗普和博爾頓均認為該協議不但沒有有效地阻止伊朗的核計劃,反而強化了伊朗自身的能力和地區影響力,因此美國必須退出該協議。博爾頓主張美國對伊朗實行極限施壓,即首先退出伊核協議,并停止對伊朗民用核計劃的一系列豁免,其次是實施經濟類制裁(包括石油制裁),繼之以軍事打擊選項乃至實際運用,最后是為促使伊朗改變其行為而對伊朗實施政權更迭。但美國政府內部對伊政策存在分歧。前國防部長馬蒂斯、前國家安全事務助理麥克馬斯特、前國務卿蒂勒森,以及財政部長姆努欽等都反對美國退出伊核協議,反對加強對伊制裁,也反對對伊采取軍事行動,從而對博爾頓和特朗普兩人的對伊政策形成制約。馬蒂斯等人雖然先后下臺了,但姆努欽還在。此外,圍繞伊朗問題,美國也需要與歐盟、俄羅斯、土耳其,以及美國在中東地區的一干盟友相協調。面對這種復雜的狀況,博爾頓鐵心堅持對伊強硬政策,努力阻止特朗普與伊朗進行談判接觸。而特朗普則既想通過施壓來迫使伊朗進行談判,又拒絕做出任何讓步,同時對采取軍事行動非常謹慎。最后兩人在是否對伊朗進行軍事打擊問題上矛盾逐漸激化,致使雙方關系最終破裂。

關于美國與阿富汗的關系,北京大學國際關系學院副教授、國際戰略研究院特約研究員錢雪梅指出,博爾頓認為特朗普在阿富汗問題上沒有一以貫之的基本理念,其政策也在不斷變化,但從阿富汗“撤軍”是特朗普的目標。博爾頓在阿富汗問題上比較務實,而且總體上比較悲觀。他的理念就是保護美國的安全,防止再遭受一次恐怖襲擊。錢雪梅考察了特朗普政府對阿政策的演變及其制定過程中國防部和國務院之間的矛盾,她認為,特朗普的對阿政策將會產生長期影響。特朗普政府2017年底發表的《國家安全戰略報告》改變了2001年以來美國以反恐為核心的國家安全戰略議程,但未來阿富汗的實際戰略價值并不會降低。由于毗鄰中亞和中國,從地緣政治考慮,阿富汗的價值可能還會增加。美國和塔利班簽訂的《美塔和平協定》以委婉的方式承認了塔利班的作用,正式推動阿富汗政府與塔利班的和解,這對塔利班和美國雙方來說都具有重大意義。我們應該為美塔合作關系做好預案。要注意在阿富汗問題上,意識形態只是美國的抓手或工具,對其作用不可過高估計。另一方面,阿富汗和解進程仍面臨諸多挑戰。塔利班未來肯定要進入政府,為此勢必要修改憲法。而在阿富汗,憲法的修改從來都不是通過和平的方式來完成的。

北京大學國際關系學院副教授郭潔結合此書“自由委內瑞拉”一章的相關內容,就美國與委內瑞拉的關系做出了分析。她指出,針對2019年1月因馬杜羅連任引爆的委內瑞拉政治危機,博爾頓主張支持以瓜伊多為代表的反對派,將武力威脅與制裁(特別是嚴厲的石油制裁)相結合,以最快的速度施加足夠大的壓力,促使馬杜羅政權垮臺。上述思路讓人感到似曾相識,與當年美國對付古巴的邏輯有一脈相承之處。但委內瑞拉的局勢并未向美國希望的方向發展,對此博爾頓將責任主要歸咎于特朗普在政策上的搖擺不定以及國務院和財政部等官僚部門的混亂、不作為甚至蓄意阻撓,指責特朗普視馬杜羅為強人,對瓜伊多則并不信任等。不過,有意思的是,特朗普的直覺可能在某些方面比博爾頓受意識形態驅使的想法更貼近現實。對“門羅主義”的極力推崇和對外交努力的選擇性漠視,以及將威脅與制裁的效果絕對化,均從不同側面反映出博爾頓保守主義思維的執念。

關于美日關系,該書主要是圍繞處理朝核問題來展開的。北京大學國際關系學院副院長、國際戰略研究院副院長歸泳濤認為,在朝核問題上,日本的立場與博爾頓基本一致,那就是不斷提醒特朗普對朝鮮要強硬,不要相信朝鮮。當特朗普對朝強硬時,日本非常高興,贊賞特朗普;而每當朝美舉行峰會,或者特朗普不重視朝鮮中短程導彈試驗的時候,安倍首相和日本國家安全保障局局長谷內正太郎就告誡特朗普不能相信朝鮮。但總的來看,在導彈問題上,日本與特朗普的政策分歧很明顯,看不到實質性的合作。雖然特朗普關注美日貿易問題,書中對此也有提及,但并未談到具體情況。這可能與博爾頓個人傾向有關,即認為朝核問題、對華關系等安全和地緣政治問題比經貿問題更重要。歸泳濤還指出,安倍和特朗普的私人關系很好,但是兩人良好的私人關系并未對美日關系產生實質性影響。特朗普不愿卷入日韓矛盾,而是將其國內政治利益置于首位,在國內政治利益范圍內對其他問題進行評估。根據國內政治利益來決定美國在其他問題上是否作為,這是我們在觀察特朗普政府時應該關注的一點。

《事發之屋》一書對朝鮮半島問題和美朝關系著墨頗多。北京大學國際關系學院博士研究生李卓認為,圍繞特朗普與金正恩在新加坡、越南和板門店的三次見面,該書提供了一些有價值的材料。例如,書中提到,雖然特朗普上臺后就一直有與金正恩見面的想法,但美朝新加坡峰會的提議是韓國方面最先提出并從中斡旋才實現的,這是只有該書才有的說法。另外,博爾頓認為特朗普懷有想見金正恩的心結,這促使特朗普在2018年5月24日喊停新加坡峰會后不久又宣布重啟峰會。而河內峰會無果而終,則是因為包括博爾頓在內的美國決策圈部分人士以及日本安倍政府一直宣稱朝鮮毫無誠意并從中加以阻攔的結果。在博爾頓看來,韓國文在寅政府在朝鮮是否真想棄核的問題上和美國有不同的認識。關于駐韓和駐日美軍基地問題,李卓認為美國對韓國的態度更為嚴厲。美國要求韓國將駐韓美軍基地費用分攤額從以前的每年10億美元增加到每年50億美元。博爾頓不能理解特朗普為何會在此問題上坐地起價。

在臺灣問題上,節大磊指出,就博爾頓而言,很難有人在親臺道路上比他走得更遠。而特朗普在臺灣問題上則數次扮演了“剎車閥”的角色。這是因為,首先,特朗普考慮到了和中國的貿易談判;其次,特朗普不希望戰爭。除了蘇萊曼尼事件以外,特朗普在動用武力問題上還是很慎重的。即便如此,近年來美臺關系還是有很多提升,臺灣當局也對美臺關系比較有信心,不太會被書中關于特朗普對臺灣態度的一些細節描寫所過度影響。

關于軍控和全球治理問題

中共中央黨校國際戰略研究院研究員樊吉社認為,從軍控的角度來看,此書值得一讀。軍控問題很復雜,涉及眾多方面。特朗普在此問題上很業余,靠直覺行事,而博爾頓則是該領域一位專業人士,履歷和經驗豐富。他竭力阻止朝核談判,主張退出伊核協議和中導條約,因此被一些人稱為“軍控協議的殺手”。在軍控問題上,兩人的共同點是都不希望美國受到約束,主張美國退出一些制度性安排和機構。

樊吉社說,在伊核協議問題上,博爾頓的立場非常清晰,反對向國會證實伊朗遵守協議,認為直接退出即可。這一點十分符合特朗普的偏好。博爾頓就伊核問題頻繁在《福克斯新聞》發表評論,得到特朗普賞識,由此被任命為接替麥克馬斯特的國家安全事務助理人選。他走馬上任后便順利成章地宣布美國退出伊核協議,堅持對伊朗采取極限施壓策略。

樊吉社認為,在朝核問題上,博爾頓主張按照“利比亞模式”處理,以特別嚴厲的方式讓朝鮮首先做出承諾并采取行動,然后再給予朝鮮好處。在美朝河內峰會召開之前,博爾頓曾給特朗普做了三次“吹風”,不厭其煩地提醒特朗普不要對會晤太樂觀,也不要輕信朝鮮。從某種程度上來說,博爾頓的此番內部操作對特朗普的行為產生了重要影響,可被視為導致美朝河內峰會無果而終的重要原因。

樊吉社說,在中導條約問題上,博爾頓反感美俄兩國談戰略穩定,因為這要求美國必須在導彈防御問題上做出退讓,而美國不可能在反導問題上做出任何讓步。博爾頓推動美國退約的理由有三:其一,俄羅斯不遵守條約,美國也不必遵守;其二,全球戰略現實已發生改變,因此該條約的存續自然成為一個疑問;其三,技術進步讓很多國家獲得了發展中程導彈的技術和能力,因此這個條約要么多邊化,要么廢除。現在,美國已經正式退出了中導條約。由書中內容概括特朗普政府的軍控政策就是:特朗普政府所做的一切都旨在讓美國從原有制度性安排中脫身,它不想受任何約束,但并不一定要拉中國進入那一套體系。

北京大學國際關系學院教授查道炯認為,表面上美國政府不斷“退群”,對它來說好像是一個損失,但實際上美國的企業、智庫、其他實體并沒有退出。維系國與國之間關系的根本力量還是產業鏈、價值鏈。國家要在國際制度層面最大限度地發揮合作精神,更應該重視認知層面的各類跨國紐帶。

結語

北京大學國際戰略研究院院長王緝思在最后的總結發言中,就美國決策過程和國際問題研究中的人物作用進行了分析。他認為,很難對當今和未來美國的具體決策人物做深入的跟蹤研究,因為美國這樣的人物太多、太散,不容易找到抓手,這是個很大的問題。這本書披露的事實說明,在外交決策方面,特朗普受到了不少牽制,很多事情他想干也干不成。特朗普和博爾頓考慮問題經常從個人利益出發,而個人利益如何上升為政府利益和國家利益,則是一個各方博弈的過程。美國的整個國家機器有很多我們看不見的東西,但相對來說其內部還是彼此制衡的。中美體制和文化差異很大,兩國之間要相互了解比較困難,因此我們更需要加強對美國的研究。

(本文原文刊載于北京大學國際戰略研究院國際戰略研究簡報第97期,文章觀點不代表參考智庫立場)

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