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美日同盟框架下的海上通道安全:合作與分歧

海權同盟是美日同盟的本質屬性之一。確保海上通道安全,既是美日兩國共同的戰略目標,又是雙方深化軍事合作并推進同盟機制化建設的主要路徑。但另一方面,基于各自不同的國家定位與利益訴求,美日兩國應對海上通道安全的側重點亦有所不同,彼此間存有分歧。近年來,隨著美國實力地位的相對下降與新興國家海權關注度的不斷提升,美日兩國如何在同盟框架下應對海上通道安全,不僅事關海權同盟本身的發展態勢,更會對國際秩序與地區安全產生重大影響,值得深入研究。

一、海上通道安全:美日認知異同

在近現代化發展歷程中,美日等西方國家均深受“海權論”思想的影響,高度重視海上貿易并通過發展海上軍事力量進行對外擴張,彼此間的權力爭奪往往圍繞制海權展開,乃至多次引發戰爭。海上通道安全,早已不局限于單純的航行自由及海洋安全,而是關乎國家利益與國家權力的構成要素。這是美日等西方國家對海上通道安全的普遍性政策思想認知。

二戰后,處于同盟框架下的美日兩國,依然高度重視海上通道安全并大力發展海權,體現出濃厚的海洋國家身份屬性。另一方面,一個作為全球霸權國家,一個作為世界經濟大國,基于不同的國家定位、實力及利益訴求等,美日兩國對海上通道安全的戰略認知也存有差異。

首先,美日兩國對海上通道安全的屬性定位認知各有側重,一個等同于“海上安全”,一個偏重于“運輸通道”。為維系全球霸權地位,對于美國而言,“海上通道”是“海洋”,而非“海上運輸通道”,“海上通道安全”大體上等同于“海上安全”。美國雖然對能源通道高度重視,但本身就是能源大國的美國還有其他的戰略考量,維系霸權才是美國的最終戰略考量。對美國而言,海上通道安全在更大程度上意味著控制戰略通道,囊括了制衡戰略對手、構建地區秩序、保護能源安全以及控制運輸命脈等多重戰略目標。日本是從“貿易”與“軍事”兩個維度來認識海上通道的。但迄今為止,由于日本自衛隊從未對外實施戰爭任務,對日本而言,海上通道安全的核心現實意義在于保障貿易運輸。

其次,美日兩國對海上通道安全的關注地域認知各有側重,一個是遍布于“全球”,一個是集中于“地區”。美國在安全層面上關注的海上通道,遍及全球各地。例如,早在1986年2月,美國海軍宣布其戰時必須控制的16個海上通道,分別為經濟發達地區的洲際海峽、溝通大洋的海峽、唯一通道的海峽和主要航線上的海峽,且均為海上交通的“咽喉”要道,可扼控艦船航行和縮短海上航程,具有極重要的政治、經濟和軍事意義,體現了美國全球霸權的目標追求。與美國相比較,日本在安全層面上關注的海上通道,聚焦于一條西南方向的“貿易運輸”通道上,集中在地區范圍內。在日本政府的各類政策文件中,有關“海上通道”的描述往往是非常具體且明確的,指向對象清晰。例如,日本的《國家安全保障戰略》(2013年12月通過)規定:“特別是從波斯灣及霍爾木茲海峽、紅海及亞丁灣經印度洋、馬六甲海峽、南海至我國近海的海上交通線,對于我國來說非常重要,我國依靠這條海上運輸通道從中東地區獲取大量的資源和能源。”

最后,美日兩國對海上通道安全的防控要素認知各有側重,一個是包含“島嶼”在內,一個是偏重于“海峽”防控。為確保海上通道安全,除了防控遍布全球的“海峽”之外,美國還注重防控具有重要戰略意義的“島嶼”。與美國不同,二戰后日本在海外沒有龐大的島嶼軍事基地群,其對海上通道安全的防控不可能靠此來支撐。日本對于海上通道安全的防控,更多地是關注如何防控“海峽”的通行安全,包括霍爾木茲海峽、馬六甲海峽以及臺灣海峽等在內。

對日本而言,上述認知差異的形成,還根源于其海洋國家身份定位的思想基礎。日本學者高坂正堯于1965年出版的論文集《海洋國家日本的構想》,對日本的海洋國家身份定位產生了深遠的思想影響。高坂認為,擁有“通商國民”是日本的一個極大的優勢,其可以開發的領域是廣闊海洋,強調海上通道安全是通商國家得以存在的關鍵。并且,在現實層面,由于日本國內消耗的石油及液化天然氣基本依賴進口,且高度依賴從海上通道沿線國家或是海上通道毗鄰國家進口,因此,“海上通道”在日本國內往往就意味著“能源進口”。

需要指出的是,上述認知差異僅僅是美日兩國在同盟內部的相互比較,雙方的認知側重點各有不同而已。毋庸置疑的是,為確保海上通道安全,美日兩國選擇同盟戰略是符合其各自國家利益訴求的。

   二、海上通道安全與同盟機制化

同盟機制化,是指美日兩國在同盟框架下不斷凝聚共識,確立共同的威脅認知與戰略目標,并開展常態性、制度性合作的實踐活動。基于共同的國家利益,針對不同時期的威脅判斷變化,美日兩國始終致力于在同盟框架下加強海上通道安全合作。確保海上通道安全,是美日兩國不斷深化軍事合作并推進同盟機制化建設的主要路徑。

冷戰時期,應對來自蘇聯的威脅并遏制蘇聯潛艇部隊南下,是美日兩國開展軍事合作的共同戰略目標。在同盟內部的任務分工上,相當長時期內日本海上自衛隊通過提升反潛及護航能力,主要承擔日本周邊海域海上通道的防護任務,而遠洋地區海上通道的安全保障則完全依賴于美國。

進入20世紀70年代以后,隨著美國實力地位的相對下降與日本實力地位的上升,日本國內開始更積極地探討美日兩國部隊如何共同確保海上通道安全。同時,面對蘇聯全球擴張態勢的加劇,美國也期待日本在同盟框架下進一步分擔其海上防衛壓力。

冷戰后,隨著作為遏制對象的蘇聯的解體,對美日兩國而言,影響海上通道安全的不安定因素也趨于多元化。1995年爆發的臺海危機,成為美日兩國“再定義”同盟關系(1996年)與細化“周邊事態”合作項目(1997年)的重要外部誘因。進入21世紀初期,為因應美國的同盟戰略需求,依據《反恐特別措施法》(2001年11月29日通過)與《支援伊拉克重建特別措施法》(2003年7月26日通過),日本連續派遣自衛隊前往印度洋及伊拉克境內協助美軍行動。這不僅在客觀上直接影響著當時中東地區的海上通道安全問題,還將美日雙邊關系定位提升到了所謂“世界中的美日同盟”的新高度。

在上述美日同盟關系的演變歷程中,在軍事合作領域,《美日防衛合作指針》的制定及修改是美日同盟機制化建設進程中的“里程碑”,是最具象征意義的參數。美日兩國間的海上通道安全合作,則始終是“指針”所規定的極其重要的內容。

自1978年首次制定以來,美日兩國于1997年、2015年相繼修改了“指針”。這些“指針”文件均明確規定,當日本遭到武力進攻時,自衛隊與美軍必須聯合實施防衛日本周邊海域及保護海上交通的作戰,將“保護海上交通的作戰”列為雙方共同的“作戰構想”之一。與以往不同的是,美日兩國在2015年版“指針”文件中又進一步擴大了有關海上通道安全的合作范圍,規定:當日本以外的國家遭受武力攻擊時,為確保“海上交通安全”,自衛隊須協助美軍進行掃雷、護衛艦船或阻止艦船支援敵方,并將“海洋安全保障”列為“平時”“日本的和平與安全受到威脅”“確保地區及全球的和平與安全”等各種事態下的雙方合作項目。圍繞海上通道安全,美日兩國在“事態類型”與“地域范圍”上擴大合作,構成了同盟機制化建設的主要內涵。

日美軍演

此外,作為常設協調機制,由雙方外長和防長參加的美日安全保障磋商委員會(即“2+2”會議)也多次發表聯合聲明,提及海上通道安全。其中,2005年2月19日,“2+2”會議在聯合聲明中將“維持海上交通安全”列為“地區共同戰略目標”之一。2013年10月3日,“2+2”會議在聯合聲明中列有“海洋安全保障”議題,強調“在海上安全和打擊海盜方面進一步合作,以保護航行自由,確保安全可靠的海上通道,促進相關的國際習慣法和國際協定”。

在“指針”及聯合聲明等政策文件的支撐下,聯合訓練及演習則是美日兩國確保“海上通道安全”的常態化軍事合作實踐。作為諸軍種聯合演習,美日兩國從1986年開始每兩年舉行一次“利劍”聯合演習,旨在展示雙方聯合應對太平洋地區危機的能力。此外,美日兩國還不定期的組織一些有針對性的聯合軍演,日本也積極參加由美國主導的包括“環太平洋”聯合軍演等在內的多邊演習。近年來,美日兩國頻繁以“奪占離島”為背景開展聯合訓練及演習,對海上通道安全態勢的影響力度日趨加大。

三、海上通道安全與日本“自主防衛”

長期以來,在美日同盟框架下,日本主要依賴盟友美國來全面保障海上通道安全,其防衛的自主性有限。但作為政治軍事大國化的目標訴求,日本的海上通道“自主防衛”能力必然隨著國家實力的提升而不斷增強。此外,日本的《防衛計劃大綱》與《中期防衛力量整備計劃》等綱領性文件,一貫重視加強“周邊海域”“主要港灣、海峽”的防衛能力建設,對“海上交通安全”的關注度不斷提高。作為保障海上通道安全的主體作戰力量,日本海上自衛隊不斷強化情報收集、警戒監視及反彈道導彈能力,通過裝備“日向”號(2009年服役)及后續更為先進的“出云”號(2015年服役)直升機驅逐艦,組建海陸兩棲作戰部隊等,不斷強化海上作戰能力。

但是,對于同盟視閾下的海上通道安全而言,日本“自主防衛”與美日同盟調整是相伴而生的。日本“自主防衛”能力的增強,既有助于強化美日兩國的合作,也反映出彼此間的分歧。

一方面,確保海上通道安全,是日本自衛隊突破“禁止行使集體自衛權”束縛,繼而與美軍開展更加緊密的軍事合作的驅動力。例如,2014年5月,日本“安保法制改革咨詢委員會”發布的咨詢報告指出,日本在原有的安保法制框架下將無法有效參與國際安全行動,為應對由于敵方布雷等所導致的海上通道受阻局面,因此需要解禁集體自衛權。此后,根據2015年9月通過的日本“安保相關法案”,自衛隊在發生所謂的“存立危機事態”之際可向海外出動。實質上,對于美日兩國而言,日本“自主防衛”與美日“同盟強化”在一定程度上是并行發展、相互促進的。“自主防衛”能力的增強,意味著日本對美日同盟框架的支撐力度在加強。

另一方面,確保海上通道安全,日本還將遵循自身的利益訴求與戰略考量,亦會不時突破同盟框架束縛而獨自行動。特別是在中東地區,為獲得穩定的能源供應,日本曾多次突破同盟框架束縛而體現出“自主”性。早在1973年10月因第四次中東戰爭爆發而引發石油危機之際,日本政府就斷然采取了支持阿拉伯國家的立場,抵制受到美國支持的以色列。在美伊關系對立加劇的背景下,2019年7月,美國政府提出在波斯灣地區組建“護航聯盟”的“海洋安全保障構想”,并呼吁日本等盟國加入。或許是受此前外交“自主”慣性的推動,日本政府卻于同年12月決定“獨自”派兵前往中東海域進行情報收集活動。這也是日本首次在美日同盟框架之外向中東地區長期派遣自衛隊,在相當程度上是對同盟框架的突破,更是反映出美日兩國在確保中東地區海上通道安全上的分歧所在。

此種分歧的根源在于,由于國內能源消費的供應需求高度依賴于中東地區,日本政府始終注重與中東各國加強政治安全對話。因此,圍繞中東地區的海上通道安全問題,日本主要基于能源安全與美日同盟的雙重因素進行考量的,而非單純地、一味地追隨美國的中東政策。因此,在中東地區的海上通道安全問題上,涉及反海盜等非傳統安全因素時,日本與美國必將在同盟框架下密切合作、高度一致,但在涉及類似美伊關系對立等傳統地緣政治安全因素的場合,日本通常要與美國保持一定的政策距離,且難掩彼此分歧。

四、海權同盟構建與海上通道安全

在海上通道安全領域,此前美日同盟的強化,主要體現為日本因應美國的同盟戰略需求并分擔更多的防衛責任,是一種同盟內部的分工合作與權責分配。但近年來,美日同盟的強化還突出體現在雙方聯合介入海洋權益爭端,通過發揮同盟的對外威懾功能,進一步凸顯海權同盟的本質屬性。

海洋的首要意義在于海上通道,而海權則是對包括海上通道在內的海洋的控制。進入21世紀初期,構建新形勢下的海權同盟,是美日兩國在同盟框架下實現控制海洋的重要戰略舉措。

美日海權同盟的主要目標,就是意圖實現同盟主導下的海洋安全秩序。當然,主導海洋安全秩序構建,一向是美國實現全球霸權目標的應有內涵。為實現政治軍事大國化的國家發展目標,日本也日趨積極地參與海洋安全秩序的構建進程。例如,2013年4月,日本政府頒布新修訂的《海洋基本計劃》,明確提出“確保海洋安全”的方針,指出“周邊諸國圍繞海洋安全保障與海洋權益的主張和活動日漸活躍”,“從維護海洋秩序、確保海上航線安全的角度出發開展工作十分必要”。

基于上述目標,美日兩國構建海權同盟的實施路徑,則是雙方聯合介入海上通道所在地區的海洋權益爭端,并以主張介入南海爭端、東海爭端為主。關于“地區環境”,美日兩國在2017年和2019年發表的“2+2”會議聯合聲明中,與以往相比,已不再局限于在“亞太”層面上展開闡述,而是直接對“南海”與“東海”局勢提出明確主張。透過上述文件的行文表象,在同盟內部,實際上美日兩國介入海洋權益爭端的戰略重點所不同。顯然,在具體的政策實踐中,美國對“南海”爭端的軍事介入力度遠大于日本,并期待日本配合其實施包括“航行自由行動”在內的各項舉措。而日本則更為關注事關本國“領土主權”的“東海”局勢,并反復要求美國方面承諾“美日安全條約第五條適用于尖閣列島(即我釣魚島群島——筆者注)”。因此,為構建海權同盟,盡管美日兩國試圖聯合介入海洋權益爭端,但仍難以掩飾雙方既互相依賴又互相猜忌的復雜關系。

在具體實踐中,特別是針對南海爭端,美日兩國一起采取了對接地區戰略、聯合訓練及演習、能力構建援助等多種措施。其中,關于對接地區戰略,美日兩國均強調“印太”戰略的“海洋法治”和“航行自由”的原則,并以此作為雙方介入海洋權益爭端的國際法“注腳”;關于聯合訓練及演習,除雙邊框架之外,美日兩國還注重在三邊及多邊框架下拓展合作,演習的內容及地點大多集中于海上通道所在地區,且帶有明顯的針對性;關于能力構建援助,美日兩國注重協助東盟各國軍隊開展人員能力培訓,并配合武器裝備援助的實施。

以雙邊同盟為基礎,美日兩國還致力于拉攏其他盟友、伙伴一起構建更為廣泛的“海洋國家聯盟”。這突出表現為“美日澳印”“美日印”“美日澳”等“小多邊”合作的機制化建設。確保海上通道安全,是美日等國共同推動“小多邊”合作機制化建設的重要路徑。

美日海權同盟的構建,不僅加劇了相關各國解決南海爭端及東海爭端的復雜性,更是對中國的周邊安全態勢造成嚴重消極影響,帶有濃厚的圍堵中國的色彩。特別是美國,在以美日海權同盟為基軸的地區同盟體系的支撐之下,意圖將東海、臺海、南海與印度洋作為一個整體,促進“三海一洋”安全聯動,以多邊海洋安全合作為抓手,攜手海上通道沿岸國來鉗制中國。并且,以控制海上通道安全為目標的美日海權同盟,也加大了日本卷入美國對外戰爭的危險性。

美日兩國基于各自的國家定位與實力,雙方對海上通道安全的戰略認知既存有共識,更存有差異。關于同盟視閾下的海上通道安全,美日兩國主要是圍繞“從波斯灣及霍爾木茲海峽、紅海及亞丁灣經印度洋、馬六甲海峽、南海至日本近海的海上交通線”展開的。

確保海上通道安全,是美日兩國深化軍事合作并推進同盟機制化建設的主要路徑。在同盟內部,日本承擔海上通道防衛的責任與作用雖在不斷加大,但在整體上尚依賴于美國保護。與美國相比,冷戰后日本的海上通道安保政策出現了大幅調整,即在同盟框架下多次通過國內立法向中東地區派遣自衛隊部隊。這既是為了因應美國要求日本分擔責任的同盟戰略需求,也是日本政治軍事大國化目標取向的必然體現。當然,遵循自身的利益訴求與戰略考量,美日兩國在海上通道安全領域也難免產生分歧,雙方的戰略關注點更不可能完全一致,因此,日本亦會不時以“防衛自主”的形式突破同盟框架束縛而獨自行動。

值得警惕的是,近年來,美日兩國基于海權同盟的立場更加致力于重塑海洋安全秩序,其海上通道安保政策的擴張性與對抗性均顯著增強。美日兩國還試圖在同盟框架下與海上通道沿岸主要國家來共同構筑“海洋國家聯盟”,導致雙邊同盟機制在地區安全領域產生“外溢化”,且帶有濃厚的對華戰略遏制色彩。這在相當程度上加劇了地區緊張局勢,進而可能引發大國間的海權博弈。

(本文原文刊載于《亞太安全與海洋研究》2020年第5期,文章觀點不代表參考消息·參考智庫立場)

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