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美國“印太戰略”的實施:東南亞化還是東盟化?

武漢大學國際問題研究院、國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研究員范斯聰發表題為“美國印太戰略的東南亞化及對東盟的影響”的文章。范斯聰認為,美國自提出印太戰略以來,日本、印度和澳大利亞這三個印太戰略支柱型國家積極響應,各自出臺了本國的印太戰略,形成了所謂四國機制。地處美國印太戰略核心區域的東盟一直沒有受到美國應有的重視,東盟對于印太戰略也表現出遲疑態度。東盟認為,美國印太戰略阻礙了東盟的發展和安全。美國出于無法單獨應對中國的認知,推行印太戰略的東南亞化而非東盟化,目的在于安全上侵蝕東盟的作為空間,實質上卻消弭了東盟的內部團結,動搖了其在該地區的中心地位,最終給東盟造成經濟地區主義與安全地區主義、傳統安全的方式與東盟方式之間的矛盾和維護東盟外部中心與內部團結沖突三大困境。東盟雖會采取相應的應對方式,但卻面臨對其國際地位的考驗。

范斯聰在文章中指出,值得注意的是,美國在有了明確戰略規劃之后,下一步就是采取戰略行動,傾向于將國家目標投射到國土之外,特別是印太地區,目的是構建符合其戰略目標的環境。為應對海上權力均勢傾斜帶來的新威脅,美國廣拉戰略伙伴國,提升區域的網絡化效能。從美國印太戰略報告的內容看,共54頁的篇幅,第四部分為重點部分,分為“軍事準備”“建立伙伴關系”“促進網絡化區域發展”三個小節。除在第一小節提到提高美軍在印太的實力之外,專門用了兩小節詳細描述了具體對象國、目的或手段以及合作現狀和未來計劃。僅后兩節內容又占據了全篇31頁的內容,幾乎占據整個報告的1/2。而如何建立伙伴關系一節竟占23頁的篇幅,成為美國亞太戰略的實施重點。特朗普政府不但從政治法律層面使得印太戰略邁向實心化,更從拓展結盟形式和可操作性的軍事與經濟安全兩個方面加以實施,具有明顯利用東南亞地區維持印太地區權力均衡的特點。

一、美國不斷拓展結盟戰略,打造網絡化的東南亞

美國印太戰略報告重申了2018年美國國防戰略文件的內容,強調用力量維護“和平”,要求國防部“運用各種資源來提高軍隊的殺傷力、恢復力、靈活性和戰備力”,實現在印太地區有利于美國的“權力平衡”。為達成這一目標,防止因中國崛起帶來的任何不利于美國的權力失衡,美國做好應對能力準備,采取短期強制就業、加大投入等方式對美國軍事力量進行現代化更新和重新設計,在盟友的協助下,打造“在必要情況下,戰則能打、打則能勝”且戰斗力可靠的 “前沿存在性”力量。

同時,美國在打造前沿性軍力常備性存在的同時,極力避免孤軍奮戰,單獨面對中國。由于美國傳統的同盟關系無法有效應對中國崛起及其帶來的所謂威脅,美國印太戰略突出了拓展在東南亞的同盟關系和抬高網絡戰略伙伴國的地位兩種方式。因為在美國看來,單靠一個國家難以獨自應對地區權力轉移帶來的挑戰,只有“與盟友和伙伴國提升安全和防務合作”,方可“維持印太地區強有力的軍事存在”。

美國選擇東南亞盟國與戰略伙伴國有一個轉變過程。“9·11”事件之后,美國對東南亞的盟友采取二分法的辦法。由于東南亞處在印度洋和太平洋中心地帶,“地緣戰略上扼有對美國海軍和亞洲能源運輸至關重要的海上通道”,美國考慮到反恐所需,重點關注包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國在內的海上國家,而對陸上東盟國家較為忽視,無形中將東盟一分為二。

特朗普上臺后,美國對東南亞伙伴國的選擇出現了一些微調,開始打造針對中國的網絡化區域伙伴關系。美國選擇東南亞地區的盟友和伙伴國要考慮到東南亞國家對中國這一美國競爭對手的友好程度。除去菲律賓和泰國兩個美國在該地區的盟國,美國把東南亞地區與其發展伙伴關系的國家劃分為三個層次。第一類是美國的天然伙伴國新加坡,自從2005年美國與新加坡簽訂了戰略框架協定之后,新加坡便成為美國非盟友中安全合作最深入的安全伙伴國;第二類是與中國存在領土海洋權益爭端的國家,如越南、印尼和被美國稱為“地區海上安全領域的領導者”的馬來西亞,這三國既是東盟成員國,也是對印太戰略表示出極大熱情的國家;文萊、老撾和緬甸成為美國持續接觸、夯實基礎的第三類。美國印太戰略報告中所列國家基本上是美國學者戴維德·蒂奴和溫迪·弗里曼對東盟國家按照回避、深疑、適應三個對中國的態度類別劃分的結果。可見,特朗普政府不但關注東南亞地區海上國家,也對該地區陸上國家投入資源;既加深與中國有利益沖突的海上國家關系,也向中國的睦鄰投下橄欖枝。

按照美國國防部的說法,美國在印太核心區域的盟國和伙伴國,需要與美國一道承擔相應的責任,以防止共同的威脅。美國通過與東南亞國家在安全合作、信息分享和常態化軍演三個方面對接彼此之間的意圖、資源和效應,在軍事與經濟之間構建更加緊密的關系。從美國選擇盟友的相互可操作性方面來看,印太戰略報告中十分突出美國對東南亞國家軍事防務關系,傾向于菲律賓、泰國這兩個美國在該地區的盟國和海上東盟成員國。

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盟友方面,美國對東南亞盟國之間的安全合作較為明顯,主要在于加強與傳統盟國的軍事關系,增強盟國的軍事能力,尤其是海上軍事能力。例如,美國利用美菲之間不斷加深的政治關系,提升菲律賓國土防御能力,兩國合作內容涉及海上安全、情報、監聽和偵察能力以及航空等多領域。美國利用2014年兩國簽訂的《加強防務合作協議》,使得菲律賓允許美國使用關鍵設施,用以促進兩國更深層次的軍事關系。

伙伴國方面,突出與越南、印尼和馬來西亞之間的安全合作。美國將越南、印尼和馬來西亞作為東盟中的“關鍵玩家”,將三國看成是美國推動印太戰略之舉的核心力量。美國提升美越防務關系,加強兩國之間軍隊的接觸,提高越南的防務能力;支持印尼全球海上支點作用,加強包括海上安全、聯合軍演在內的多方面合作,繼續加深與馬來西亞之間的安全與防務,在海上安全、反恐、軍事訓練等方面加大美馬之間的合作。其次,給予新加坡一定的重視。美國將新加坡視為美國“主要的安全合作伙伴”,在這份報告里,美國把新加坡單獨列出,特意提到了新加坡為美國提供軍艦停泊便利的軍事作用,以及雙方在軍事訓練和軍事教育領域的合作。此外,美國與文萊、老撾和柬埔寨三個陸上東盟國家合作程度有限,明顯具有偏向海上東盟國家的傾向。

二、軍事與經濟并舉,在東南亞海域凸現安全性關注

美國印太戰略的實施遵循《亞洲再保證倡議法案》,包含三方面內容,即促進美國在印太地區的“安全利益”“經濟利益”“價值追求”。面對中國在海上的強勢崛起,美國國務卿蓬佩奧強調該戰略的可操作性,而其主要體現在海上軍事合作和經濟安全性兩個方面。 

一方面,美國不斷強化軍事力量,派遣可靠的戰斗力量,這些都需要建立和更新已有的聯盟體系和伙伴關系。美國的聯盟和伙伴體系合作形式多樣,合作形式不但包含前文提及的雙邊軍事合作,還有戰略性的多邊安全合作,如美日韓三邊安全合作,尤其看重美、澳、印、日四邊安全對話機制,用以處理印太地區最為緊迫的安全挑戰。更重要的是美國給予東盟一定的重視,看重東盟整體性力量,主張“應該將美國與東盟的關系提高到戰略伙伴關系的層次”。美國出于安全利益考慮,加大了與東盟的安全合作。《法案》提到美國在東南亞建立新的反恐伙伴關系計劃,以及提高在南亞和東南亞地區的海洋/海上態勢感知能力,比如與東盟國家展開海軍與海警的訓練,實現情報和其他信息共享,與日、澳、印等國實現基于以上內容的多邊接觸。此外,美國致力于培育更加廣泛的美國代理人網絡,包括由美國智庫培訓出來的各種課程的學員。比如,自1995年以來,國防部下屬的研究機構丹尼爾·伊努耶亞太安全研究中心,實施人員網絡戰略,共培養來自本地區國家共12000名學員,而來自東盟十國的學員是美國政府重點培訓對象,其中包括內陸國家老撾。

另一方面,立足國家安全,重視與東盟的經濟合作。美國的印太戰略文件中明確將經濟安全視為國家安全。美國的印太戰略也被外界視為平衡中國“一帶一路”倡議的經濟舉措,東盟在美國的經濟戰略中的地位上升。美國與東盟經濟和貿易往來增長迅速。《法案》提出,美國和東盟應繼續保持經濟伙伴關系,通過各自的貿易代表落實全面的經濟合作框架。該法案中對東盟的指向性十分明顯,認為東盟成員國的貿易將繼續對美國經濟增長產生至關重要的影響。2004年以來,美國與東盟的雙邊貿易總額增長了78%。至2017年,美國與東盟的服務和貨物貿易,總額達到約3030億美元,其中出口總額為1100億美元,進口額則達到1920億美元。美國基于與東盟緊密的經貿聯系,在新出臺的《印太戰略報告》中再次突出與地區組織的合作,尤其強調了將東盟作為合作對象。就在該報告出臺的同一個月,美國戰略與國際問題研究中心公布了一份題為《干擾時代下美國與東盟經貿關系》的報告,認為中美貿易緊張關系會進一步影響到美國與東盟的貿易聯系,認為在近期東盟會繼續整合并建立沒有美國參與制定的規范和標準,指出美國與東盟的貿易關系對美而言十分重要。

2018年7月30日,為凸顯可操作性,蓬佩奧在華盛頓出席印太商業論壇時宣布,美國將在數字經濟、能源和基礎設施三個領域,向印太地區投資價值為1.13億美元支持包括東盟、亞太經合組織和環印度洋聯盟在內的多邊經濟合作組織,及針對東盟推出的“東盟聯通計劃”和“湄公河下游計劃”一攬子式支持。在數字經濟領域,踐行數字聯通和建立網絡安全伙伴關系,撥款2500萬美元作為首付款用作提高伙伴國的數字聯通領域。在能源開發領域,2018年美國通過“亞洲優勢計劃”,向印太地區伙伴國投資5000萬美元,用于進口、生產、運輸、儲存及調配能源。美國還與每月新增400萬網上用戶的東盟開展諸如電子伙伴關系項目,支持東盟開展網上商務和電子服務業務。在基建領域,美國獲得澳大利亞和日本的支持,決定與其一道推動對印太地區基礎設施項目的投資。美國公司參與了菲律賓的基建倡議,加深了兩國的安全關系。

不過,美國對東盟的重視,不但沒有換來東盟的配合,卻引起了東盟的警惕。對東盟而言,美國私營部門的投資潛力巨大,投資總額可能會持續增加,經濟合作背后附帶的政治意圖可能比中國更勝,而在軍事安全領域,東盟受海軍實力所限,在海上安全領域的能動性大打折扣,海上戰略空間極其有限。

三、東盟在地區安全秩序中的作用

2008年以來,美國為應對中國的持續崛起,開始全面介入東亞尤其是東南亞地區安全事務。在美國2018年生效的《法案》里指出,美國治下的國際體系“正受到包括中國在南海建設軍事化人工島礁等行為的挑戰”。美國為應對該挑戰,主動拉攏東盟國家,聲稱其在涉及中國和部分東盟國家的海洋爭端上的立場沒有改變,企圖“通過強調東盟的中心地位,獲取東盟國家的支持”。然而,美國在軍事安全和經濟領域力推印太戰略,尤其看重部分與中國存在領土主權爭端和海洋權益爭端的東盟國家,而非東盟,實質上是將美國的印太戰略“東南亞化而非東盟化”,不利于東盟的內部團結。

東盟地處東南亞地區經歷了作為概念和獨立實體的變化,與當時國際格局的變動密不可分。東盟自建立之初就本著合作的目的與區域外的行為體合作,發揮國際影響。例如,東盟在1971年11月發表著名的《吉隆坡宣言》、提出了“東南亞中立化構想”之后,積極展開與歐共體、澳大利亞、新西蘭、日本等先進國家的對話,并于1974年5月召開的第七次定期部長會議上討論了泰國提出的《東盟憲章》,從此東盟在國際社會中獲得了較高的評價。

冷戰結束以后,東南亞國家再次發揮特有的主觀能動性,經歷了“與大國周旋”“引入域外國家”兩個歷史階段,對地區秩序發揮著重要作用。20世紀90年代初,東盟為創造良好的外部安全環境,以協調合作為基礎,開展與區域外部的對話與合作,比如1994年東盟發起“建立東盟地區論壇,東盟國家希望能借此使亞太安全朝東盟要求的方向發展,進而在亞太安全事務中起主導作用,平衡大國和擺脫大國的控制,最終達到獨立自主的目標”;1997-2008年,東盟利用美國對其“善意的忽視”,忙于應對恐怖主義威脅,深陷阿富汗/伊拉克事務期間,采取“全面陷入”戰略,通過建立多樣化的地區多邊機制網絡,規范大國互動的進程和方向。

此時,東盟領導東南亞地區一體化進程,使之成為構成東亞合作的一個重要部分,并為東亞合作提供了重要的經驗和基礎積累。借此,東盟采用“大國平衡”的方式,推動東亞地區經貿合作。東盟積極在中日兩國之間周旋,利用中日之間無法構筑起法德式東亞領導核心的契機,相繼建立起“10+1”“10+3”“10+6”和東亞峰會(EAS)機制,讓自身處于東亞經濟合作的中心位置。在這一時期,東盟在與大國的互動中并不甘心自己處于“弱者”地位,而是充分運用自身的組織優勢,謀求有利的國際地位,以獨特的方式塑造地區秩序。

東盟原本以自身為核心構建地區內外多個大國參與地區機制的設計,因域外大國美國的加入出現了變化。2008年,東盟與美國簽訂《東南亞友好合作條約》,2011年,美國正式成為東亞峰會成員國,改變了其在該地區的域外國家身份,從此,美國這個太平洋國家正式成為東亞國家合作機制的一員。然而,東盟并未預料到2017年特朗普總統上臺后,并未給予東盟足夠的重視。東盟及其成員國也未被納入美國印太戰略下四國對話機制,這自然引起了東盟的疑慮。

東盟作為東南亞國家聯合體,本有著單一東盟國家不具備的便利和優勢,東盟利用地區與國際秩序,積極發揮能動性,游走于大國之間發揮作用。然而,特朗普上臺后一段時間內,對東南亞地區的重視程度極其有限,而美國的印太戰略推出后,東南亞國家不但受自身海上力量所限,面臨中美兩國安全競爭,也會面臨東盟整體因內部分歧導致的不團結甚至走向分裂風險。東盟作為東南亞地區國家聯合組織,不得不考慮大國安全競爭下其在東南亞地區的作為空間。美國在經濟與軍事領域凸顯安全性,卻把東盟逼到了墻角。

(本文原文刊載于《亞太安全與海洋研究》2020年第5期,文章觀點不代表參考消息·參考智庫立場)

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